Référendum d'initiative partagée

Le référendum d’initiative partagée (RIP) est une forme particulière du processus législatif français, associant le corps électoral à une proposition de loi (c’est-à-dire un texte législatif déposé par un membre du Parlement), via un recueil de soutiens. Des seuils d’un cinquième des membres du Parlement dans un premier temps, puis d’un dixième des électeurs sont nécessaires, afin d’initier un examen parlementaire, ou à défaut un référendum.

Le déclenchement de la procédure appartient aux seuls parlementaires, le soutien des électeurs intervenant dans un second temps. De ce fait, le mécanisme ne peut être qualifié de référendum d'initiative populaire, bien que l’expression « initiative populaire » ait été largement employée pour le désigner.

Ce mécanisme a essuyé de très nombreuses critiques, notamment en raison du cumul des conditions à respecter pour qu'une telle initiative aboutisse effectivement à un référendum. Il n'existe pas d'équivalent dans les autres pays, alors que les référendums d'initiative populaire sont possibles dans de nombreux États.

Création

En 1993, le Comité consultatif pour la révision de la Constitution propose la création d’un « référendum d’initiative minoritaire » : l’initiative devrait être présentée par un cinquième des membres du Parlement et soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales[1].

Cette procédure émerge à nouveau lors des débats sur la révision constitutionnelle de 2008. Selon le constitutionnaliste Michel Lascombe, il s’agissait de convaincre des parlementaires de centre et de centre-gauche d’apporter leur vote à cette réforme[2]. Le référendum d’initiative partagée[3] est créé par l’article 11 de la Constitution modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les lois du (une organique[4] et une ordinaire[5]), ainsi que le décret du [6] entrés en vigueur le . Si le référendum d'initiative partagée est ainsi introduit en 2008 sous la présidence de Nicolas Sarkozy, sa mise en application n'est de ce fait possible que depuis 2015[7]. Le décret du adapte la procédure pour que le contrôle des soutiens s’appuie sur le répertoire électoral unique, entré en vigueur au [8].

Règles de mise en œuvre

La procédure de RIP commence avec le dépôt d’une proposition de loi, objet de l’initiative référendaire, par au moins un cinquième des membres du Parlement. Le nombre de parlementaires étant de 925 depuis 2015[9], le soutien de 185 d'entre eux est nécessaire pour déposer une telle proposition.

La proposition de loi doit respecter les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution. Elle ne peut ainsi porter que « sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

Le Conseil constitutionnel vérifie, dans le délai d'un mois à compter de la transmission de la proposition de loi, que celle-ci:

  • est présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement ;
  • n'a pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ;
  • ne porte pas sur le même sujet qu’une proposition de loi rejetée par référendum il y a moins de deux ans ;
  • n’a pas pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique (article 40 de la Constitution)[10].
  • ne contient aucune disposition contraire à la Constitution (article 61 de la Constitution).

Dans le délai d'un mois à compter de la transmission de la proposition de loi, le Conseil constitutionnel effectue plusieurs vérifications[11]. Tout d’abord le Conseil est chargé de la vérification de la procédure fixée à l’article 11 de la Constitution (voir ci-dessus). De plus le Conseil procède à un contrôle de constitutionnalité préalable (article 61 de la Constitution). Celui-ci est une spécificité de cette procédure : en effet, lorsque le référendum est soumis par le président de la République, aucun contrôle n’est nécessaire.

Après que le Conseil constitutionnel a effectué ces vérifications et si la proposition de loi est bien conforme, il valide le principe du recueil des soutiens par une décision publiée au Journal officiel. Le ministère de l'Intérieur met en œuvre alors, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, ce recueil des soutiens. Le recueil des signatures se fait sur un site internet spécifique[12] et la liste des noms, prénoms et communes des soutiens tels que figurant sur la carte d'électeur y apparaissent publiquement après un délai de réflexion de cinq jours de la part du signataire.

À l’issue de la période de recueil des soutiens, d’une durée de neuf mois, le Conseil constitutionnel vérifie si la proposition de loi a obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales (4 717 000 électeurs environ en 2019). La loi n° 2013-1116 du prévoit des sanctions pénales en cas notamment d'enregistrement frauduleux de soutiens à des propositions de loi référendaire, de soustraction ou d'altération de données collectées et de reproduction de ces mêmes données.

La proposition de loi revient alors au Parlement, où chacune des deux assemblées doit l’examiner, en l’adoptant ou en la rejetant. Si la proposition de loi n’a pas été examinée au moins une fois par chaque assemblée dans un délai de six mois, le président de la République la soumet au référendum.

Ainsi 18 mois peuvent s’écouler entre le dépôt de la proposition de loi et un éventuel référendum.

De plus, le montant des dons des personnes physiques dans le cadre du financement de la campagne de recueil des soutiens est plafonné et il est interdit à toute personne morale autre que les partis ou groupements politiques de participer à ce financement[5].

Nom

L'expression « initiative populaire », a été largement employée à tort entre 2008 et 2013[13],[14],[15], notamment par Ségolène Royal[16], Jack Lang (vice-président du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions)[17] et François Fillon[18]. L’expression « initiative partagée » est la plus utilisée, à tort, dans la presse[19]. Toutefois, aucune de ces expressions ne figure en tant que telle dans le texte de la Constitution, où il est question de « proposition de loi ». Le ministère de l'Intérieur utilise quant à lui le terme « Référendum d’initiative partagée » tout au long de la procédure permettant la collecte de signature, de même que les parlementaires ayant rédigé la première proposition de loi soumise à cette collecte[3],[20], ainsi que les sites officiels du Sénat et du Conseil constitutionnel[21],[22].

Sur la forme, il s'agit d'abord de l'initiative exclusive[23] d'une minorité parlementaire déposant une proposition de loi, sans laquelle la procédure n'est pas engagée, ce qui exclut de fait les citoyens de l'initiative car ils n'ont pas de prérogative pour déposer une proposition de loi. Certes, la suite permet un « droit de pétition citoyenne devant le Parlement »[24]. C'est pourquoi il est évoqué l'initiative partagée où, dit autrement, « un cinquième des parlementaires et un dixième du corps électoral demandent au Parlement de prendre en considération un thème »[2], sachant que la suite donnée à une pétition réussie appartient principalement au Parlement, y compris une fin de non-recevoir explicite qui suffit à paralyser l'hypothèse d'un référendum.[pas clair] De bout en bout, le Parlement domine donc une procédure qui a peu de chance d'être référendaire[réf. souhaitée].

Critiques du dispositif

La critique vis-à-vis de cette réforme est très répandue et extrêmement dure. Pour ses détracteurs, le mécanisme de l’article 11 n'est qu'un « alibi »[15] et une « course d'obstacles »[25],[26], dont le seul but est de créer un effet d'annonce dans les médias sur un élan démocratique du système politique, alors que le mécanisme est conçu pour assurer que le référendum n'aboutisse en aucun cas[27],[28]. Le temps pris par le parlement - près de cinq ans - pour que les textes d'applications soient mis en œuvre montrerait ainsi la réticence de la classe politique à l'encontre de la procédure référendaire[29].

Le fait qu'il s'agit d'une initiative partagée est notamment critiqué comme donnant aux partis disposant de suffisamment de parlementaires un monopole de déclenchement du processus[27].

L'une des principales critiques provient du nombre élevé de soutiens nécessaires : un dixième des électeurs soit 4,5 millions. À titre de comparaisons, les pétitions peuvent atteindre quelques centaines de milliers de signatures. Dans le contexte du mouvement des Gilets jaunes, la diminution de ce seuil a été proposée par Gérard Larcher[30]. Après le Grand débat national, Emmanuel Macron annonce vouloir abaisser le seuil à un million d’électeurs[31].

La lourdeur et la longueur du dispositif ont été dénoncées par le député Michel Diefenbacher (dans le groupe majoritaire UMP) en 2012[15].

La définition de l'objet « sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent » est flou. Le constitutionnaliste Michel Lascombe s'interroge sur la portée du mot « et » : « par exemple, un problème fiscal relève d'une politique économique, mais il n'y a pas de service public derrière. Est-il concerné ? »[2].

Pour le gouvernement d’Édouard Philippe, un référendum d’initiative partagée ne devrait pas porter sur un texte en cours de discussion au Parlement[32],[33]. Les projets de lois pour un renouveau de la vie démocratique adopté en conseil des ministres le , prévoit que le RIP ne nécessite plus qu’un million de soutiens et un dixième des membres du Parlement, sans obliger que l’un ne suive l’autre. Il ne peut ni avoir pour effet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins de trois ans, ni porter sur le même objet qu’une disposition introduite au cours de la législature et en cours d’examen au Parlement ou définitivement adoptée par ce dernier et non encore promulguée[34]. Ce texte n’est plus à l’ordre du jour.

Tentatives d'application

Propositions non présentées

En décembre 2018, à l’initiative du Parti socialiste, un procédure est lancée pour rétablir l'impôt de solidarité sur la fortune. En trois mois, elle n’obtient que 161 soutiens[35].

En 2020, à l’initiative de Xavier Niel, Marc Simoncini, Jacques-Antoine Granjon et Hugo Clément, 146 parlementaires ont apporté leur soutien à un texte sur le bien-être animal[36].

Proposition soumise au recueil des soutiens des électeurs

Texte Présentations parlementaires Soutiens des électeurs
Proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris[37] 248 248 / 185 le 1093030 1093030 / 4717396 entre le et le [38],[39]

La procédure est activée pour la première fois le , quand 248 parlementaires de l'opposition, notamment des républicains, des insoumis, des socialistes et des communistes[7], déposent une proposition de loi afin que le groupe ADP (Aéroports de Paris) soit considéré comme un service public[40],[41],[37],. Le , le Conseil constitutionnel juge que les conditions requises sont respectées[42],[43]. Cette procédure a lieu alors que la privatisation du groupe est autorisée par la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, adoptée le lendemain du dépôt de la proposition de loi référendaire[44]. Cette dernière loi est également validée par le Conseil constitutionnel, mais son président Laurent Fabius précise que cela ne remet pas en cause la procédure de proposition de loi référendaire[45],[46].

Entre le et le , la proposition recueille 1 093 030 signatures, soit moins d'un quart du nombre de soutiens nécessaires[47].

Le , trois mois après l'échec de la procédure, le Conseil constitutionnel dresse un bilan critique en pointant un nombre « très élevé » de signatures à atteindre, une procédure « dissuasive et peu lisible » pour les citoyens, et une tenue toute « hypothétique » du référendum, que le seul examen du texte par les chambres suffit à empêcher. Les sages jugent notamment le site mis en place par le ministère de l'Intérieur « suffisamment efficace pour garantir la fiabilité des résultats » mais « souvent perçu comme étant d'un usage complexe » du fait de son « manque d'ergonomie générale »[48]. Selon le Conseil, ces éléments auraient potentiellement contribué à un manque de confiance des électeurs dans la procédure, les dissuadant d'y participer. De même, l'absence de débat public et de campagne d'information par le biais de l'audiovisuel est pointé du doigt, les « Sages » appelant à la mise en place d'un véritable dispositif d'information du public[48],[49].

Notes et références

  1. Jean-Pierre Sueur, Rapport sur le projet de loi organique et sur le projet de loi portant application de l’article 11 de la Constitution, (lire en ligne).
  2. a b et c « Privatisation d'ADP : le "référendum d'initiative partagée" a-t-il des chances d'aboutir un jour ? », sur francetvinfo.fr, .
  3. a et b « Qu'est-ce que le référendum d'initiative partagée ? », sur www.referendum.interieur.gouv.fr (consulté le 5 février 2020).
  4. Loi organique no 2013-1114 du portant application de l’article 11 de la Constitution.
  5. a et b Loi no 2013-1116 du portant application de l’article 11 de la Constitution.
  6. Décret no 2014-1488 du relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « Soutien d'une proposition de loi au titre du troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution ».
  7. a et b Manon Rescan, Audrey Tonnelier et Anne-Aël Durand, « Comment fonctionne le référendum d’initiative partagée (et pourquoi il est si dur à mettre en place) », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  8. Décret no 2019-578 du modifiant le décret no 2014-1488 du relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « Soutien d'une proposition de loi au titre du troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution ».
  9. 577 députés (Article LO119 du code électoral) et 348 sénateurs.
  10. Conseil constitutionnel, Décision no 2013-681 DC relative à la organique portant application de l’article 11 de la Constitution, (lire en ligne).
  11. Article 45-2 de l’ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel
  12. « Référendum d'initiative partagée », sur www.referendum.interieur.gouv.fr.
  13. « Les députés votent le référendum d'initiative populaire », L'Obs,‎ (lire en ligne).
  14. Alexandre Lemarié, « Le référendum d'initiative populaire, vaine promesse de Sarkozy en 2007 », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  15. a b et c « Le référendum d'initiative populaire va enfin voir le jour », sur L'Express, .
  16. « Pour un référendum d'initiative populaire sur la réforme des retraites ! »(Archive • Wikiwix • Archive.isGoogle • Que faire ?), sur Désirs d'avenir.
  17. Jack Lang, « Lettre au président de la République », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  18. « Avec Fillon, un « référendum d'initiative populaire »… sans le peuple », L'Obs,‎ (lire en ligne).
  19. « Le Sénat vote le référendum d’initiative partagée », sur Europe 1, .
  20. « PROPOSITION DE LOI PRÉSENTÉE EN APPLICATION DE L’ARTICLE 11 DE LA CONSTITUTIONvisant à affirmer le caractère de service public nationalde l’exploitation des aérodromes de Paris », sur www.assemblee-nationale.fr (consulté le 5 février 2020).
  21. (la) « Référendum d'initative partagée - Sénat », sur www.senat.fr (consulté le 6 février 2020).
  22. « Référendum d'initiative partagée (RIP) : mode d'emploi », sur Conseil constitutionnel (consulté le 6 février 2020).
  23. « Décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013 », sur Conseil constitutionnel (consulté le 4 février 2020)
  24. Étienne Girard, « Gare aux faux espoirs : le RIP sur la privatisation d'ADP… n'a rien d'un vrai référendum », Marianne,‎ (lire en ligne).
  25. « Référendum d’initiative partagée. Une longue course d’obstacles », sur Le Télégramme, .
  26. Adrien Franque, « Qu'est-ce que le «référendum d'initiative partagée», enclenché contre la privatisation d'ADP ? », Libération,‎ (lire en ligne).
  27. a et b « Qu’est-ce que le référendum d’initiative partagée ? », sur Le French Débat.
  28. « Du RIP au RIC, en quête de démocratie », sur L'Humanité, .
  29. Marthe Fatin-Rouge Stefanini, « 25 ans de débats et de réformes sur les référendums en France : entre apparences et réalités », Revue française de droit constitutionnel,‎ (lire en ligne).
  30. François Vignal, « Référendum d’initiative partagée : le Sénat veut baisser le seuil de signatures à « 2 millions » », Public Sénat,‎ (lire en ligne).
  31. Jannick Alimi, Olivier Beaumont et Cécile Chevallier, « Annonces de Macron : plus de démocratie, vraiment ? », Le Parisien,‎ (lire en ligne).
  32. François Vignal, « Constitution : une nouvelle réforme compatible avec le Sénat »,
  33. Dominique Albertini, « Référendum d'initiative partagée : Philippe veut des garde-fous », Libération,‎
  34. La réforme des institutions, version 2 sur lesechos.fr (consulté le 29 août 2019)
  35. « Le PS s'embourbe dans son référendum sur l'ISF », sur www.lefigaro.fr/politique/le-scan/,
  36. Marima Darame et Mathilde Gérard, « Condition animale : le projet de référendum d’initiative partagée sur la cause animale encalminé », Le Monde,‎ (lire en ligne)
  37. a et b « Proposition de loi présentée en application de l’article 11 de la Constitution visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris », sur assemblee-nationale.fr, .
  38. Conseil consitutionnel, « Décision no 2019-1-8 RIP »,
  39. Décret no 2019-572 du portant ouverture de la période de recueil des soutiens apportés à la proposition de loi no 1867 présentée en application de l’article 11 de la Constitution visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris présentée en application de l’article 11 de la Constitution.
  40. « Privatisation d’ADP : des parlementaires enclenchent un “référendum d’initiative partagée” », Le Parisien,‎ (lire en ligne).
  41. Manon Rescan, « Des parlementaires lancent une procédure de référendum contre la privatisation des aéroports de Paris », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  42. Conseil constitutionnel, « Décision no 2019-1 RIP », sur conseil-constitutionnel.fr, .
  43. Manon Rescan, « La décision du Conseil constitutionnel sur la privatisation d’ADP “est une vraie première” », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  44. « Projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises », sur www.assemblee-nationale.fr.
  45. Franck Bouaziz, « Privatisation d'ADP : le Conseil constitutionnel valide la loi mais rembarre le gouvernement », Libération,‎ (lire en ligne).
  46. « Communiqué de Laurent Fabius, Président du Conseil constitutionnel », .
  47. « Aéroports de Paris : échec de la pétition pour un référendum sur la privatisation », France Info, (consulté le 23 mars 2020)
  48. a et b « Référendum ADP : le Conseil constitutionnel critique la procédure, jugée «dissuasive» », sur lefigaro.fr, lefigaro, (ISSN 0182-5852, consulté le 14 juillet 2020).
  49. Conseil consitutionnel, « Décision no 2019-1-9 RIP »,

Voir aussi

Articles connexes

Liens externes