Subvention

Une subvention est, en première approche, une aide financière, directe ou indirecte, allouée par une personne publique en vue de financer une activité d'intérêt général.

Le bénéficiaire de la subvention peut être public ou privé, entreprise, association, ou personne, etc. La subvention peut porter sur un projet, sur un type de bien, sur une situation, etc.

Les subventions (hauteur, condition d'éligibilité...) sont aujourd'hui une question importante du débat public, au-delà des questions d'usage non éthique, immoral ou illégal des subventions (corruption, contrepartie pour un appui politique, détournement de fonds, etc.).

Définition des subventions

Ce sont des sommes – en principe non remboursables – versées par une entité publique (un État, une collectivité territoriale, ou un organisme public) à titre ponctuel ou reconductible en vue de concourir à la réalisation d'une finalité précise. Pour les bénéficiaires, elles peuvent concerner des budgets de fonctionnement et/ou d'investissement, et elles peuvent parfois être assimilées à des ressources stables voire aux capitaux propres.

Dans les années 1950, deux instituts (belge et néerlandais) de sciences administratives proposent de définir la subvention comme étant un « mode de gestion administrative »[1],[2].

Typologie de subventions

On distingue souvent :

  1. les subventions d'équipement, versées en vue de contribuer à l'acquisition d'une immobilisation ;
  2. les subventions d'exploitation, versées pour compenser en principe le manque à gagner résultant d'une contrainte imposée par la puissance publique ;
  3. les subventions d'équilibre, versées aux entreprises publiques affectées par des conditions d'exploitation déficitaires.

Débat sur les subventions

Au sein d'une collectivité démocratique et en principe égalitaire, l'attribution de subvention relève de l'exception qui doit être justifiée au titre de l'intérêt général ou de l'utilité publique. En effet, dans un tel système politique, en vertu du principe d'égalité face aux droits, aux devoirs et aux charges, chacun doit être traité de façon équitable ; si quelqu'un obtient une subvention, alors tout autre personne dans une situation similaire doit également pouvoir l'obtenir.

Cela dit, la principale justification du subventionnement est qu'il crée un effet positif pour tout le monde (notion d'intérêt général, de paix sociale), même pour ceux qui ne reçoivent pas la subvention. Ainsi, les pouvoirs publics peuvent décider de verser une subvention d'équilibre à tout fournisseur assurant un service (service public, recherche fondamentale, lutte contre la pauvreté[3]...) reconnu à la fois comme nécessaire et non rentable.

Cependant cette façon de justifier les subventions ne résout pas la difficulté, elle la déplace seulement : D'abord vers la question de savoir si un service, un projet ou une situation est vraiment (et jusqu'à quel point) d'intérêt général. Ensuite vers les conditions à respecter pour bénéficier de la subvention (qui ? quoi ? combien ? quand ? où ? pourquoi faire ?). En 2008 en France, la CPCA a invité le législateur à définir une subvention d'intérêt général et à réformer la relation contractuelle entre associations et pouvoirs publics[4].

Des défenseurs du cinéma d'auteur, par exemple, expliquent que dans un marché mondialisé, les subventions sont nécessaires, dans la mesure où elles permettent de produire et de diffuser des films qui ne sont pas de simples « produits commerciaux », mais des « créations artistiques » d'une valeur supérieure en termes de culture à long terme (justification au nom du principe d’« exception culturelle »).

La position libérale est de limiter au maximum le champ à la notion s'applique, voire le réduire à néant[pas clair]. Le libéralisme politique reconnaît par principe aux institutions un rôle, mais réduit au strict minimum, afin de respecter une stricte neutralité des pouvoirs publics entre les personnes (en France, au nom du respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie). Appliqué au champ économique, cela implique de ne pas faire de discrimination entre les agents économiques et de ne pas fausser la concurrence.

Dans l'exemple précédent, on va par exemple mettre en doute la capacité et la légitimité des institutions à juger de ce qui relève ou non du « cinéma d'auteur » et en juger la qualité ; insister sur la dérive vers un art officiel, le copinage, voire la pure et simple corruption, ou interroger la notion même de cinéma d'auteur et le mépris (au moins implicite) qu'elle contient à l'égard du public (donc du peuple, donc de la démocratie). On va en outre interroger la pertinence et le contenu en « intérêt général » de l'avantage accordé aux agents économiques du secteur, au détriment des autres activités publiques ou privées (futiles comme la pétanque ou nobles comme la santé).

Cependant, il faut nuancer l'aversion des libéraux pour les subventions : lorsqu'ils reconnaissent qu'une activité ne trouve pas naturellement de financement à hauteur de son intérêt général (recherche, éducation, conservation de biens scientifiquement inestimables mais sans intérêt pour le public), alors la subvention (aux producteurs, ou aux utilisateurs, mais sans discrimination) leur semble préférable à un système de fourniture par une administration ou une entreprise publique.

Le même type de débat existe pour pratiquement tous les types de biens : alimentation ; logement ; éducation, primaire, secondaire, et supérieure ; transport ferroviaire, maritime ou aérien ; audiovisuel ; services postaux ; investissements industriels.

Relations internationales et soutenabilité du développement

Déjà complexe dans un cadre national, la question des effets directs et indirects, positifs ou non, de la subvention l'est encore plus dans un cadre international, tel que celui de la construction européenne ou de l’Organisation mondiale du commerce.

En effet, les subventions permettent aux bénéficiaires de prendre sur le marché une place qui, sans elles, serait peut-être celle d'autres producteurs non subventionnés, mais en encourageant la pérennité de systèmes établis et éventuellement désuets. Elles peuvent aussi avoir des effets pervers, économiques, sociaux, culturels, sanitaires et environnementaux.

L' OCDE recommande aux pays de mieux utiliser la fiscalité environnementale, de supprimer progressivement les subventions agricoles et les allègements fiscaux préjudiciables à l'environnement.[5]

Dans le domaine des énergies

Dans le domaine de l'énergie, les subventions aux énergies fossiles (et la non taxation du kérosène ou de faibles taxations des carburants marins) freinent les efforts et engagements pris dans le contexte du protocole de Kyoto et de l'Accord de Paris sur le climat visant à limiter les émissions de gaz à effet de serre, responsable du réchauffement climatique.

Le principe de supprimer les subventions encourageant l'usage d'énergies fossiles était un des points du débat au sommet du G20 de Pittsburgh (2009). L'Agence internationale de l'énergie a calculé qu'éliminer ces subventions permettrait de réduire les émissions de CO2 d'au moins 5,8 % entre 2010 et 2020. À titre d'exemple pour 2007, selon cette agence et l'OCDE, 410 milliards de dollars de subventions qui ont été allouées à l'énergie cette année-là, dont 180 destinés aux produits pétroliers, 110 au gaz naturel, 25 au charbon, 25 aux énergies renouvelables, 20 à l'électricité, 16 au nucléaire, 15 aux agrocarburants, 4 à l'efficacité énergétique, alors que sur 9 milliards destinés à la R&D, 3 seulement ont soutenu les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique.

Dans le domaine agricole

En matière agricole, les Pays en développement critiquent vivement les subventions aux agriculteurs européens et nord-américains, subventions qui font baisser les prix des produits agricoles, réduisant le bénéfice que peuvent tirer les producteurs « du Sud » de leur production voire les forçant à les abandonner.

En Europe la PAC absorbe la plus grande partie du budget de l'Europe. Mais avec le verdissement de la PAC, elle tend peu à peu à conditionner ses subventions à des engagements à moins polluer.

Dans le domaine de la pêche

Depuis les années 1950, les subventions aident de plus en plus la pêche industrielle, qui selon les rapports scientifiques pille le plus la ressource halieutique[6] dont à cause de la surpêche jusqu'en haute-mer[7], de la pêche des poissons de grands fonds et du chalutage qui détruit les fonds. Ceci se fait au détriment de la petite pêche artisanale qui avait moins d'impact sur la haute-mer, et qui entretenait plus d’emplois. Le nombre de bateaux diminue dans de nombreux pays littoraux, mais leur puissance de pêche a beaucoup augmenté, surtout dans les pays riches, grâce aux subventions à la pêche. Les subventiosn de certains pays (Chine notamment) entretiennent une flotte mondiale distante très importante[8]. En dépit de plaidoyers scientifiques en faveur d'un rééquilibrage des subvention vers la petite pêche, en Europe comme ailleurs, c'est la grande pêche qui est favorisée[9].

En 2016, le Total mondial des subventions à la pêche a été évalué à environ 35 milliards USD en dollars de 2009 (somme stable par rapport à 2003 une fois ajustées pour l’inflation)[10]. A cette époque :

  • Les subventions destinées à renforcer les capacités constituent la catégorie la plus élevée (plus de 20 milliards USD)[10].
  • Pour toutes les régions du monde, le montant des subventions visant à renforcer les capacités de pêche est plus élevé que les montants de n'importe quelle autre catégories, sauf en Amérique du Nord[10] ;
  • Les bateaux doivent aller de plus en plus loin et pêcher plus profondément, ce qui explique que les subventions aux carburants atteignent 22% du total, suivies des subventions pour la gestion (20% du total) et pour les ports (10% du total)[10]. Il existe au moins depuis la fin du XXème siècle un consensus sur le fait que subventionner les carburants marins de la pêche a à la fois de conséquences négatives pour l'économie (déficit énergétique) l'environnement (pollution, effets de la surpêche sur le réseau trophique et les écosystèmes) et le climat (émissions accrue de gaz à effet de serre), mais les Etats sont confrontés à une forte demande de la part du monde de la pêche[11] ;
  • Les pays riches subventionnent le plus leur pêche (65% du total) contre 35% du total pour les pays en développement, alors que ces derniers dépassent largement les 50% du total des captures mondiales[10] ;
  • C’est l'Asie qui subventionne le plus (43% du total), devant l'Europe (25% du total) et l'Amérique du Nord (16% du total).
  • Pour les pays, c’est le Japon qui aide le plus sa pêche (19,7% du total, dont avec des aides déguisées pour la pêche dite scientifique de la baleine puis pour une pêche purement commerciale reprise en 2019), suivi des États-Unis et de la Chine avec 19,6% du total[10].
  • les subventions ont encouragé un gaspillage de la ressource (rejet par dessus bord des prises accessoires) et le développement de la fabrication de farine de poisson qui a elle-même favorisé l'élevage industriel des volailles, bovins, porcins souvent hors-sol, plutôt que les élevages extensifs à l'herbe[12].

La position de l'OMC

L'OMC a pour sa part défini différents types de subventions, classées en différentes « boites » (verte, bleue, et orange) selon que ces subventions sont acceptables ou qu'elles causent des distorsions de concurrence. À titre d'exemple, les subventions destinées à compenser une obligation environnementale imposée aux producteurs sont classées en boite verte, alors qu'une subvention qui serait un complément de prix sur les quantités produites par un producteur serait classée en boite orange car stimulant une production qui serait à perte sans la subvention (et source de dumping). Une subvention aux consommateurs (par exemple pour l'accès aux produits alimentaires de base, pour réduire la malnutrition) est pour l'OMC plus acceptable qu'une subvention aux producteurs, puisque l'origine du producteur (et donc la discrimination selon le pays) n'intervient que dans le second cas.

Des institutions internationales telles que l'OMC, l'Europe, le FMI, etc. disent rechercher la neutralité (entre pays, entre industries, etc.). Sans accord général sur les justifications et les types de subvention, l'accord se fait mieux sur la position minimale qui tend à favoriser l'approche libérale ; reproche qui est effectivement adressé par les ONG dite antilibérales (sans que cela empêche a contrario les plus libéraux de voir ce système minimal comme lui-même antilibéral).

Cas de la France : le montant, mal connu, des aides publiques en faveur des acteurs économiques (entreprises, associations, collectivités)

En juin 2013 le rapport Pour les aides simples et efficaces au service de la compétitivité[13] fait mention de 110 Md€ de dépenses publiques [budgétaires et fiscales] qui peuvent être considérées, dans un sens très large, comme étant des interventions en faveur des acteurs économiques. Cette estimation bénéficie de l’expérience des audits[14] et rapports[15] précédents et est par conséquent beaucoup plus aboutie. Cela représente pour l’année 2013 un pourcentage de 5,2 % du PIB, d’aides publiques (contre 65 milliards d’euros (à 90 % financées par l’État) comptabilisés en 2007, soit 3,5 % du PIB à l’époque[16]).

Il existe à ce jour 3 sources d’information gratuites. Dans le cadre des mesures de simplification du Gouvernement, lObservatoire des aides aux PME de l'Institut Supérieur des Métiers a été retenu comme base de données de référence sur les aides publiques aux entreprises au plan national. Les CCI ont lancées un nouveau portail les-aides.fr (ex SEMAPHORE) qui répertorie également les aides aux entreprises. Enfin, il y a le portail subventions.fr qui lui recoupe toutes les aides aux entreprises, aux associations et aux particuliers.

Toutes ces aides publiques peuvent être reconsidérées au travers des systèmes de défiscalisation ou de crédit d'impôt dont bénéficient aussi des entreprises non soumises à l'impôt, comme le crédit d'impôt recherche (CIR). Ce dernier représentant chaque année (2005-2010) de 2 à 5 milliards de perte de recettes fiscales ou d'aide sur déclaration d'investissements en R&D durant l'année précédente ou l'année en cours (remboursement immédiat), soit le montant le plus élevé en matière de soutien public depuis sa réforme en 2008. Le CIR n'est pourtant pas compté par les institutions européennes comme aide publique officielle soumise à un régime spécifique. D'autres suppressions de charges et de taxes sont impliquées dans ces aides publiques, permettant ainsi à des multinationales de ne payer que 8 % d'impôt, contre 22 % en moyenne pour les PME. Les jeunes entreprises innovantes en bénéficiant du statut de JEI, ne paient pas de cotisations sociales durant 6 ans.

Les financements pour l'innovation et la R&D attribués par des institutions semi-publiques comme Banque publique d'investissement, sont des prêts remboursables ou avances de trésorerie sur budget contraint (200 millions d'euros par an pour quelque 5 000 entreprises), mais sont pourtant comptabilisés parmi les aides aux entreprises en raison des taux d'intérêt pratiqués qui sont bas voire nuls. Ces financements sont aussi soumis à des contrôles et à des règles européennes pour éviter toute distorsion de concurrence non justifiée. On distingue ainsi les aides De minimis qui sont plafonnées car pouvant provoquer une distorsion de la concurrence et le Régime d'aide notifié qui lui n'est pas plafonné.

Dans les années 2000, le montant total des aides directes (subventions) et indirectes (niches fiscales) reçu par chaque entreprise française est inconnu[17], en raison d'une forte augmentation du nombre d'aides possibles[17], de l’abrogation en 2002 de la CNAPE (Commission nationale des aides publiques aux entreprises) l'année suivant sa création[17], et selon un audit de 2007, en partie par ce que « les entreprises elles-mêmes ne souhaitent pas un affichage détaillé des aides publiques reçues, en raison de l’utilisation qui pourrait en être faite par leurs concurrents, voire pour des motifs plus particuliers concernant les secteurs dits « sensibles » ». Selon ce même audit, ceci pourrait expliquer que « le projet de base de données AGAPE (aide à la gestion des aides publiques aux entreprises) porté par la DGCP, a finalement été abandonné en octobre 2003, alors qu’il aurait répondu à l’ensemble des besoins de recensement, et aussi pourquoi le législateur n’a jamais pris à ce jour de dispositions visant à une obligation de déclaration des aides reçues pour chaque entreprise bénéficiaire »[17]. De plus la plupart de ces dispositifs d'aide directe ou de détaxation n'ont pas fait l'objet d’évaluations ou d'évaluation régulière[18].

Le traitement comptable des subventions d'équipement

Les entreprises qui bénéficient d'une subvention pour le financement de l'acquisition d'une immobilisation ont le choix entre deux possibilités : soit d'enregistrer immédiatement le montant de la subvention en produits exceptionnels (compte 770), soit d'inscrire le montant en capitaux propres (compte 13) et procéder à l’échelonnement de la subvention.

Si l'entreprise a opté pour l'échelonnement de la subvention, il y a lieu de distinguer deux cas : si la subvention se rattache à bien non-amortissable (exemple : terrain) alors celle-ci est rapportée au résultat (par le compte 777 "quote-part des subventions virée au compte de résultat") par dixième par année (à défaut de clause d'inaliénabilité).

En revanche, si la subvention se rattache à un bien amortissable alors celle-ci est rapportée au résultat des exercices au même rythme que les dotations aux amortissements.

Dans le cas d'une cession du bien subventionné, il est nécessaire de rapporter immédiatement au compte de résultat le solde de la subvention.

Notes et références

  1. Seeldrayers P (1952) Considérations sur la subvention budgétaire comme mode de gestion administrative. Progress in Public Administration, 18(2), 341-353.
  2. Boulouis J (1952) Contribution à l'étude de l'administration au moyen de subventions. Progress in Public Administration, 18(2), 321-340 (extrait/1ère page).
  3. Alderman, H. (2002). Subventions en tant que filets sociaux de sécurité: efficacité et défis. Série d’introduction aux filets sociaux de sécurité, Washington, DC: World Bank.
  4. Source: proposition de la CPCA à l'AN pour moderniser et sécuriser le financement du monde associatif, 2008
  5. « L'incertitude qui entoure l'économie mondiale devrait inciter les gouvernements à engager des réformes favorisant une croissance durable, rehaussant les revenus et améliorant les perspectives offertes à tous - OCDE », sur www.oecd.org, (consulté le 5 octobre 2019)
  6. U. R. Sumaila et D. Pauly Nature 450, 945; 2007)
  7. Le Manach, F., Chavance, P., Cisneros-Montemayor, A. M., Lindop, A., Padilla, A., Schiller, L., ... & Pauly, D. (2016). Global catches of large pelagic fishes, with emphasis on the high seas. In Global Atlas of Marine Fisheries: A critical appraisal of catches and ecosystem impacts (pp. 34-45). Island Press.
  8. Pauly, D., Belhabib, D., Blomeyer, R., Cheung, W. W., Cisneros‐Montemayor, A. M., Copeland, D., ... & Österblom, H. (2014). China's distant‐water fisheries in the 21st century. Fish and Fisheries, 15(3), 474-488.
  9. Le Manach, F., Andriamahefazafy, M., Harper, S., Harris, A., Hosch, G., Lange, G. M., ... & Sumaila, U. R. (2013). Who gets what? Developing a more equitable framework for EU fishing agreements. Marine Policy, 38, 257-266 (résumé).
  10. a b c d e et f Sumaila, U. R., Lam, V., Le Manach, F., Swartz, W., & Pauly, D. (2016). Global fisheries subsidies: An updated estimate. Marine Policy, 69, 189-193.
  11. Harper, S., Bevacqua, D., Chudnow, R., Giorgi, S., Guillonneau, V., Le Manach, F., ... & Sumaila, U. R. (2012). Fuelling the fisheries subsidy debate: Agreements, loopholes and implications. Fisheries research, 113(1), 143-146.
  12. Cashion, T., Le Manach, F., Zeller, D., & Pauly, D. (2017). Most fish destined for fishmeal production are food‐grade fish. Fish and Fisheries, 18(5), 837-844.
  13. « Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité : rapport sur les interventions économiques en faveur des entreprises dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP) », sur www.ladocumentationfrancaise.fr (consulté le 13 décembre 2015)
  14. Alain CORDIER (Inspecteur général des Finances) et al., Rapport sur les aides publiques aux entreprises ; janvier 2007 (voir § D. intitulé Pour une meilleure cohérence, p. 22 sur 69 de la version PDF)
  15. Rapport « Rapport_de_synthese_Entreprises_et_niches_fiscales_et_sociales »(Archive • Wikiwix • Archive.isGoogle • Que faire ?)(2010-11-13) ; voir par exemple page 224 sur 372
  16. Les aides publiques aux entreprises : mission d'audit de modernisation, Inspection générale de l'administration et l'Inspection générale des affaires sociales, Paris, janvier 2007 (voir la synthèse page 2 sur 69 de la version PDF)
  17. a b c et d Alain CORDIER (Inspecteur général des Finances) et al., Rapport sur les aides publiques aux entreprises ; janvier 2007 ( voir p. 6 sur 69 de la version PDF)
  18. Alain CORDIER (Inspecteur général des Finances) et al., Rapport sur les aides publiques aux entreprises ; janvier 2007 (voir § D. intitulé Pour une meilleure cohérence, p. 7 sur 69 de la version PDF)

Annexes

Articles connexes

Liens externes

Bibliographie

  • Bénitah M (1998) Fondements juridiques du traitement des subventions dans les systèmes GATT & OMC (No. 182). Librairie Droz.
  • Cahill C & Legg W (1989) L'évaluation de l'aide à l'agriculture au moyen des équivalents subvention à la production et à la consommation: théorie et pratique. Revue économique de l'OCDE, (13), 15-46 (résumé).
  • Gohin, A., Gorin, O., Guyomard, H., & Le Mouel, C. (1998). Le découplage des mesures de soutien interne des revenus agricoles: définition GATT et interprétation économique.
  • Nyahoho E (2011) L'arsenal des subventions à l'exportation et l'OMC. PUQ.
  • Renders D, Bombois T & Vansnick L (2011) La définition de la subvention et ses rapports avec la notion d’aide d’Etat. In Les subventions (Université catholique de Louvain, 2011). In: David Renders (dir.), Les subventions, Larcier : Bruxelles2011, p. 11-161.