Sécurité juridique

La sécurité juridique est un principe du droit qui a pour objectif de protéger les citoyens contre les effets secondaires négatifs du droit, en particulier les incohérences ou la complexité des lois et règlements, ou leurs changements trop fréquents (insécurité juridique).

Ce principe peut lui-même se décliner en plusieurs exigences. La loi doit être :

  • compréhensible ;
  • prévisible ;
  • normative ;
  • et porter sur le domaine de compétence du législateur.
  • La loi, en tant que règle de droit, doit aussi être générale, obligatoire, et coercitive.

La sécurité juridique découle du droit naturel de sûreté, et doit donc être traitée au niveau du droit constitutionnel. Dominique Rousseau illustre cette idée en soutenant que « La sécurité juridique, c'est la Déclaration des droits de l'Homme ». C'est l'un des aspects de la sécurité.

Enjeux

La sécurité juridique conditionne l'exercice des droits des citoyens et le développement économique.

Historiquement, ce principe est né en Allemagne[1] et a trouvé sa reconnaissance internationale avec la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes : dès 1962, dans son Bosch du 6 avril 1962 puis dans les années 1970 (CJCE, 14 juillet 1972, aff. 57/69). En 1981, cette même Cour rendait l'arrêt Dürbeck (5 mai 1981), dans lequel elle évoquait le principe de confiance légitime, proche de celui de sécurité juridique.

La Cour européenne des droits de l'homme l'a, quant à elle, appliqué dans ses arrêts Sunday Times (26 avril 1979) et Hentrich c/ France (22 septembre 1994), en exigeant précision et prévisibilité de la loi.

Facteurs de risque liés au non-respect du principe

Les facteurs de risque susceptibles de générer de l'insécurité juridique sont :

  • La prolifération de normes législatives ;
  • La complexité excessive ;
  • Le caractère précaire, illisible, incohérent, voire non normatif, de certaines lois ;
  • Certaines lois rétroactives et celles portant une atteinte excessive aux situations contractuelles déjà établies.

Risques liés à l'insécurité juridique

Le non-respect du principe de sécurité juridique et des exigences correspondantes est susceptible d'engendrer des risques liés aux malentendus, réclamations, contentieux, et de provoquer des ruptures d'égalité.

Évaluation des risques d'insécurité juridique

Évaluation préalable avant l'élaboration de la règle de droit

Cette exigence s'impose à toute personne juridique qui est soumise à des obligations dont le non-respect entraîne une insécurité juridique. Cette évaluation ponctuelle peut aller jusqu'à mettre en place une veille juridique particulière.

Sur le plan institutionnel étatique, le législateur en tant que producteur de normes de droit doit également évaluer dans son action les risques d'insécurité juridique de toute nouvelle norme au regard de différents critères :

etc.

Évaluation quantitative a posteriori de l'explosion des normes

Afin de mesurer la complexité actuelle du droit, on notera qu'il existe en France :

  • 64 codes, un code pouvant atteindre 2500 pages (cas du code général des impôts, qui contient 4000 articles) ;
  • peut-être 9000 lois ;
  • peut-être 120 000 décrets.

Plus de 10 % des articles d'un même code sont modifiés chaque année comme le confirme Legifrance grâce à ses statistiques de légistique .

Les amendements parlementaires sont passés de 16000 en 1990 à 37000 en 2003-2004.

Clefs d'explication sur la complexité et l'explosion normative source d'insécurité juridique

Le législateur peut être amené à mettre en place des dispositifs législatifs complexes, à condition que la complexité du sujet l'exige.

Cette complexité doit elle-même être évaluée, ainsi que tous les critères.

On constate qu'une loi donnée appartient à un code (par exemple le code du commerce), mais qu'elle interfère avec d'autres lois et règlements du même code, et avec des lois et règlements de codes différents.

Dans la pyramide des normes juridiques, une loi peut ainsi interférer avec une multitude de codes, ainsi qu'avec des niveaux supérieurs de la pyramide des normes (bloc de constitutionnalité, bloc de conventionnalité), ce qui peut remettre en cause la cohérence d'ensemble. La complexité de la loi sera d'autant plus grande que le nombre de codes impactés sera grand, et que les niveaux supérieurs de la pyramide seront impactés.

En particulier, les directives européennes sont au niveau du bloc de conventionnalité.

Plusieurs pays dans le monde (voir paragraphe mise en œuvre) ont mis en place des procédures d'étude d'impact afin d'évaluer les risques d'insécurité juridique.

Mise en œuvre du principe

Allemagne

En Allemagne, l'évaluation des effets de la législation relève, pour la Cour constitutionnelle fédérale, de la protection des droits fondamentaux de la personne.

Canada

En 1995, le programme canadien la relève de modernisation de l'État demande que toute décision de principe sur une réforme soit prise en comité interministériel, au regard d'une évaluation administrative et financière.

Espagne

En Espagne, depuis 1997, tous les projets de loi et de règlement doivent être accompagnés d'une analyse sur la nécessité et l'opportunité de la mesure.

États-Unis

Aux États-Unis, Ronald Reagan en 1981 et Bill Clinton en 1996 ont lancé deux programmes de simplification de la réglementation. Les études d'impact sont devenues obligatoires avant toute réforme.

Suite aux attentats du 11 septembre 2001, une réévaluation complète du système juridique américain a été effectuée, sans que cela ait été dit dans les médias en France[réf. nécessaire].

France

En France et en droit constitutionnel, le principe de sécurité juridique ne figure pas explicitement dans la constitution du 4 octobre 1958. Seul figure, par l'intermédiaire de la déclaration de 1789, le droit de sûreté qui s'inscrit dans le préambule de la Constitution. À ce titre, l'article 2 de la déclaration de 1789, place la sûreté parmi les droits naturels et imprescriptibles de l'homme au même titre que la liberté, la propriété et la résistance à l'oppression.

Le Conseil constitutionnel contrôle la loi au regard de la Constitution : il encadre en particulier fortement les lois rétroactives [2] et veille à l’intelligibilité et à la qualité normative de la loi[3].

Le Conseil d'État, quant à lui, veille à la sécurité juridique en tant que conseiller du gouvernement sur les projets de lois et certains décrets et en tant que juge administratif de la réglementation.

Un rapport du Conseil d'État rédigé par Françoise Chandernagor dès 1991 avait alerté sur les risques d'insécurité juridique dans la production juridique française dont l'importance croissante avait été sévèrement dénoncée. Le rapport 2006 du Conseil d'État est revenu sur le sujet. Il analyse les causes de l'insécurité juridique :

  • le caractère foisonnant du droit communautaire ;
  • le développement des conventions internationales ;
  • l'organisation des institutions françaises (décentralisation, transfert à des autorités administratives indépendantes d'une part du pouvoir réglementaire de la loi) ;
  • l'appétit de lois nouvelles des citoyens, « bien servi par les gouvernants, souvent attirés dans cette voie par les sirènes de la communication médiatique » ;
  • la modification de plus en plus fréquente des normes.

Le rapport conseille au Gouvernement de « peser minutieusement les avantages et les inconvénients d'une réforme législative en utilisant les méthodes rendues obligatoires par certains des partenaires européens de la France, notamment l’examen préalable de la réforme par les ministres sur la base d’études d’options, pour les réformes les plus simples, ou d’études d’impact pour les textes dont les enjeux sont les plus importants, soit en raison du nombre de destinataires, soit en raison du coût de la réforme (p. 300 à 316) ». Il propose pour cela faire figurer ces règles dans une loi organique, prise sur le fondement d’un alinéa ajouté à l’article 39 de la Constitution en vue d’organiser la procédure d’élaboration et de dépôt des projets de loi devant le Parlement[4].

En 2006, le principe de sécurité juridique a été solennellement reconnu par un arrêt du Conseil d'État du 24 mars 2006 KPMG et autres, indiquant notamment qu'une nouvelle réglementation ne doit pas porter une atteinte excessive aux contrats en cours.

Conformément aux recommandations du rapport du Conseil d'État de 2006, l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 est venu compléter l'article 39 de la Constitution, en y ajoutant l'obligation d'accompagner tout projet de loi d'une étude d'impact expliquant pourquoi l'introduction d'une nouvelle législation est nécessaire et ce que l'on peut en attendre. L'étude d’impact doit notamment définir les objectifs poursuivis, exposer les motifs du recours à une nouvelle législation, et évaluer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions du projet[5].

Royaume-Uni

Depuis 1997, sous l'impulsion de Tony Blair, le Royaume-Uni s'est doté d'un dispositif d'étude d'impact avant toute proposition de textes, qu'il s'agisse de projets nationaux ou communautaires.

Citations

  • « Il est parfois nécessaire de changer certaines lois, mais le cas est rare, et lorsqu'il arrive, il ne faut y toucher que d'une main tremblante ». Montesquieu
  • « Comme les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires, celles qu'on peut éluder affaiblissent la législation ». Montesquieu (De l'Esprit des lois, 1748).
  • « En s’accoutumant à négliger les anciens usages sous prétexte de faire mieux, on introduit souvent de grands maux pour en corriger de moindres ». Jean-Jacques Rousseau, Discours sur l'origine et les fondements de l'inégalité parmi les hommes, 1755.
  • « Oboedire oportet Deo magis quam hominibus. » Il faut obéir à Dieu plutôt qu’aux hommes. (Actes 5, 29)
  • « Lex positiva non obligat cum gravi incommodo. » La loi positive (loi positive = loi en vigueur à l'heure actuelle) n’oblige pas lorsqu'elle expose à un grave inconvénient.
  • « Necessitas non legem habet. » La nécessité n’a pas de loi (= elle suspend donc le droit).
  • « S’il était nécessaire, ou de commettre l’injustice, ou bien de la subir, je choisirais de la subir plutôt que de la commettre. » Socrate (Gorgias).
  • « Non omne quod licet honestum est. » Tout ce qui est permis n’est pas pour autant honnête.
  • « Tout a été dit et écrit que la surproduction de règles de fond comme de procédure, l’inflation des interdictions et des sanctions pénales ou administratives, l’instabilité de la règle de droit, puisqu’on en arrive à ce que la réforme soit elle-même réformée avant que d’être appliquée. La loi perd ainsi de sa force et le législateur de son crédit. L’incertitude sur le contenu de la loi applicable n’incite pas à en respecter les règles. » Renaud Denoix de Saint Marc (Vice-président du Conseil d’État, vœux au président de la République (5 janvier 2001).
  • « Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête qu'une oreille distraite », Rapport public du Conseil d'État, 1991.
  • « La loi qui hésite, tâtonne, bafouille », Pierre Mazeaud, Président du Conseil constitutionnel, lors des vœux au Président de la République, janvier 2005.
  • « Au fond, les mesures transitoires sont à la sécurité juridique ce que les feux rouges sont à la sécurité routière... » (M Aguila, Commissaire du gouvernement, dans ses conclusions sous l'arrêt du Conseil d'État de 2006, Société KPMG)

Notes et références

  1. RAIMBAULT (Philippe) et SOULAS DE RUSSEL (Dominique), Nature et racines du principe de sécurité juridique : un mise au point, in : Revue Internationale de Droit Comparé Vol. 55 pp 85-103, (2003).
  2. Cf. Analyse sommaire de la décision n° 2001-458 DC du 7 février 2002 relative à la loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française, Conseil constitutionnel, Cahiers du Conseil constitutionnel, n°12, oct 2001-fév 2002.
  3. Cf. décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, où une valeur constitutionnelle est reconnue à l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, et décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, où le Conseil constitutionnel censure une disposition relative au plafonnement global des avantages fiscaux, en raison de son excessive complexité, qu'aucun motif d'intérêt général ne suffit à justifier.
  4. Sécurité juridique et complexité du droit - Rapport public 2006, sur le site du Conseil d'État
  5. Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, article 8

Voir aussi

Article sur les pouvoirs publics

Articles sur le droit

Articles sur les risques

Articles sur le droit naturel

Articles sur la structure du droit positif

Liens externes

Cahiers du Conseil constitutionnel n° 11 (2001)

  • Le principe de sécurité juridique, études réunies et présentées (2001) par Bertrand Mathieu, Cahiers du Conseil constitutionnel no 11, sur le site du Conseil constitutionnel
  • La sécurité juridique en droit constitutionnel français (2001) par François Luchaire, Cahiers du Conseil constitutionnel no 11, sur le site du Conseil constitutionnel
  • Comment garantir la stabilité des situations juridiques individuelles sans priver l'autorité administrative de tous moyens d'action et sans transiger sur le respect du principe de légalité ? (2001) par Sophie Boissard, Cahiers du Conseil constitutionnel no 11, sur le site du Conseil constitutionnel
  • La Cour de cassation et le principe de la sécurité juridique (2001) par Jean-Guy Huglo, Cahiers du Conseil constitutionnel no 11, sur le site du Conseil constitutionnel
  • La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (2001) par Michele de Salvia, Cahiers du Conseil constitutionnel no 11, sur le site du Conseil constitutionnel
  • Le principe de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour de Justice des communautés européennes (2001) par Jean-Pierre Puissochet et Hubert Legal, Cahiers du Conseil constitutionnel no 11, sur le site du Conseil constitutionnel
  • Réflexions en guise de conclusion sur le principe de sécurité juridique (2001) par Bertrand Mathieu, Cahiers du Conseil constitutionnel no 11, sur le site du Conseil constitutionnel

Autour du rapport 2006 du Conseil d'État

  • Présentation du rapport 2006 sur le site du Conseil d'État
  • Conseil d'État. Rapport public 2006. Jurisprudence et avis de 2005. Sécurité juridique et complexité du droit sur le site de La documentation française
  • Rapport au premier ministre du Groupe de travail charge d’une réflexion sur les suites du rapport public 2006 du Conseil d'État, sur le site du Conseil d'État
  • Le rapport 2006 du Conseil d'État « Sécurité juridique et complexité du droit » : quelques observations impertinentes, par Frédéric Rolin, 19 mars 2006

Travaux et colloques de la Cour de cassation

Groupe de travail « Incertitude et sécurité juridique » 2005
  • Rapport général du Groupe de travail « Incertitude et sécurité juridique » animé par Michel Pinault, conseiller d'État
  • Le regard du juriste anglais par Michael Elland-Goldsmith, avocat associé Clifford Chance, Solicitor of the Supreme Court of England and Wales
  • Le point de vue de l'assureur par Dominique Rouquayrol de Boisse, Directeur juridique et fiscal AXA France
  • Incertitude et politique jurisprudentielle de sécurisation du droit, « Questions et évolutions majeures de la jurisprudence : une politique jurisprudentielle de sécurisation du droit », par Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation
  • Bibliographie
Séminaire franco-brésilien sur la sécurité juridique 2005
  • Regards croisés sur la sécurité juridique n° spécial, Les Petites Affiches, 21 décembre 2006, no 54, avec les interventions de Pierpaolo Bottini, Eros Roberto Grau, Olivier Dutheillet De Lamothe, Edson Vidigal, Jean-Michel Belorgey, Guy Canivet, Rodrigo Janot Monteiro De Barros, Jean-Louis Nadal
Autres
  • L'application aux Pays-Bas des principes généraux du droit communautaire, notamment les principes de sécurité juridique, de confiance légitime, de bonne foi et celui de la proportionnalité (2000), par Robert Mok, Avocat Général (Pays-Bas), dans le cadre du colloque Les principes communs d'une justice des états de l'union européenne des 4 et 5 décembre 2000
  • Les principes généraux du droit communautaire par Felisa Atienza, Magistrat assesseur du Président de la Cour Suprême (Espagne), dans le cadre du colloque Les principes communs d'une justice des états de l'union européenne des 4 et 5 décembre 2000
  • Rapport de M. Merlin, Conseiller rapporteur, lors des Arrêts no 497 et 498 du 24 janvier 2003
  • Rapport et note de Madame Morin, Conseiller rapporteur, lors de l'Avis no 0030002P du 1er décembre 2003
  • Discours de M. Jean-François Burgelin, Procureur Général près la Cour de cassation, lors de l'audience solennelle de rentrée du 9 janvier 2004
  • Un et multiple : l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice par M. Vassilios Skouris, président de la CJCE (conférence du 29 janvier 2007)

Autres liens (France)

  • Rapport du Groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation (2002) présidé par Dieudonné Mandelkern
  • Pour une meilleure qualité de la réglementation (2004), rapport du groupe de travail présidé par Bruno Lasserre
  • La sécurité juridique, Le point de vue du juge constitutionnel (2005) par Olivier Dutheillet de Lamothe sur le site du Conseil constitutionnel
  • Arrêt Société KPMG et autres du 24 mars 2006 consacrant le principe de sécurité juridique, sur le site du Conseil d'État
  • L'Europe et la Justice (décembre 2006), communication de Bernard Stirn, Président de la section du contentieux du Conseil d’État, sur le site de l'Académie des sciences morales et politiques
  • Processus normatif et sécurité juridique : le principe de sécurité juridique, définition et portée (mars 2007), cours de Bernard Stirn à l’Institut d’études politiques de Paris

Bibliographie

  • Conseil d'État. Rapport public 2006. Jurisprudence et avis de 2005. Sécurité juridique et complexité du droit. La documentation française. (ISBN 2-11006-050-6).
  • Philippe Raimbault, Recherche sur la sécurité juridique en droit administratif français, LGDJ, 2010, 693 p. (ISBN 2275034781).
  • Le droit international, le droit européen et la hiérarchie des normes. Terry Olson, Paul Cassia. PUF. Mars 2006. 2-13-055494-6
  • Françoise Chandernagor, Rapport du Conseil d'État de 1991