Référendum d'initiative citoyenne

Proposition de référendum d'initiative citoyenne relayée en 2018 par giletsjaunes-coordination.fr[1],[2].

Le référendum d’initiative citoyenne (RIC), ou référendum d’initiative populaire (RIP), est le nom donné à une proposition de dispositif d'initiative populaire en France, dont l'instauration, proposée depuis plusieurs décennies par différents bords de l'échiquier politique, est la revendication principale du mouvement des Gilets jaunes depuis l'automne 2018.

Le processus proposé est un dispositif de démocratie directe qui permet à des citoyens réunissant un nombre de signatures fixé par la loi de saisir la population par référendum sans que soit nécessaire l'accord du Parlement ou du président de la République. Les Gilets jaunes souhaitent quatre modalités pour le RIC : pour voter une proposition de loi (référendum législatif) ; pour abroger une loi votée par le Parlement ou un traité (référendum abrogatoire ou facultatif) ; pour modifier la Constitution (référendum constitutionnel) ; et pour révoquer un élu (référendum révocatoire).

Plusieurs de ces types de référendums sont utilisés au niveau national dans une quarantaine de pays dont l'Équateur, l'Italie, la Suisse, Taïwan, ou la Nouvelle-Zélande, ainsi qu'au niveau infranational dans certains pays comme les États-Unis ou l'Allemagne.

Cette revendication entraîne un débat sur le sujet. Plusieurs enquêtes d'opinion menées depuis 2018 montrent que les Français sont très majoritairement favorables au RIC.

Historique en France

Genèse

Nicolas de Condorcet au XVIIIe siècle (photo du haut), puis Emmanuel Mounier dans les années 1930 (photo du bas), sont parmi les précurseurs de l'idée d'un référendum d'initiative citoyenne en France.

En 1791, le comité de députés chargé de rédiger une nouvelle Constitution, mené par Nicolas de Condorcet, intègre dans le projet de constitution girondine un droit d'initiative populaire législatif et constitutionnel sous le titre de « censure du peuple sur les Actes de la Représentation Nationale, et du Droit de Pétition » : celui-ci prévoit que la proposition d'un citoyen soit « soumise à une assemblée primaire » à condition « que cinquante autres citoyens signent avec lui »[3],[4]. Sous l’influence des idées de Condorcet[5], la Constitution de 1793 prévoit qu'après le vote des lois par l’Assemblée nationale, celles-ci peuvent être soumises à référendum si, dans les quarante jours, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires fait des objections[6]. Si elles n'ont jamais été appliquées, « cette Constitution et cette disposition seront en revanche souvent brandies par les partisans de la « législation directe » au XIXe siècle »[5].

Des constitutionnalistes proposent régulièrement cette mesure au début du XXe siècle, pour atténuer le pouvoir du parlement[7]. En 1931, Raymond Carré de Malberg propose que « concurremment avec le Parlement, le corps des citoyens soit admis à exercer le pouvoir législatif, en toute sa plénitude, par la voie de l’initiative populaire. Et d’autre part, les décisions des Chambres ne posséderaient plus le caractère et la force de décisions souveraines ; elles n’acquerraient leur vertu définitive qu’à la condition d’avoir été ratifiées, expressément ou tacitement, par une votation populaire ou par l’absence de demande de référendum »[6]. Le philosophe Emmanuel Mounier est l'un des premiers à théoriser, en France, l’usage d’un référendum d’initiative populaire, dans son Manifeste au service du personnalisme (Esprit, octobre 1936)[4].

Premières propositions au sein du personnel politique

Huguette Bouchardeau et Brice Lalonde, tous deux issus de la gauche autogestionnaire et écologiste, sont parmi les premiers candidats à une élection présidentielle en France à proposer la mise en place d'un référendum d'initiative populaire ou citoyenne.

Le journaliste Laurent de Boissieu indique que « c’est ensuite la gauche autogestionnaire et écologiste qui semble avoir relevé l’idée dans les années soixante-dix, notamment afin de soulever directement la question du nucléaire. Lors de l’élection présidentielle de 1981, deux candidats le réclamaient dans leur profession de foi : Huguette Bouchardeau (PSU, « possibilité de provoquer un référendum sur pétition de 100 000 citoyens ») et Brice Lalonde (Aujourd’hui l’écologie, « réforme constitutionnelle instituant des référendums d’initiative populaire au niveau local, régional, national ») »[4].

Dans les années 1980, deux propositions de loi visant à instituer le référendum d'initiative populaire sont déposées par des parlementaires du RPR : par le sénateur Charles Pasqua le 22 juin 1983, et par le député Yvan Blot le 11 juin 1987[4]. Dans son ouvrage Deux Français sur trois (1984), Valéry Giscard d'Estaing défend le référendum d'initiative populaire permettant d'abroger une loi[4]. En 1988, François Mitterrand estime, dans sa Lettre à tous les Français : « Il serait bon d’avancer nos réflexions sur l’éventualité du référendum d’initiative populaire. D’un maniement plus délicat dans un pays de la taille de la France que dans un canton suisse, cette réforme répondrait à une aspiration réelle »[4].

La mesure figure dans tous les programmes du Front national depuis que Jean-Marie Le Pen en a fait l'objet d'une proposition de loi en 1987[4],[8]. Michel Rocard la défend en 1995, en proposant que le seuil de signatures se situe entre 800 000 et 1 million d'électeurs[9]. Arnaud Montebourg la défend pour proposer ou abroger des lois[10]. En 2016, le programme de La France insoumise propose d'« instaurer le référendum d'initiative citoyenne et le droit des citoyens de proposer une loi » comportant notamment la possibilité de « créer un droit de révoquer un élu en cours de mandat, par référendum, sur demande d'une partie du corps électoral »[11].

Selon le sociologue Philippe Lamy, le RIC est théorisé à partir de } par le Club de l’horloge[12]. La mesure est aussi défendue par Étienne Chouard et Yvan Bachaud, un dentiste retraité qui invente l’acronyme « RIC » dans les années 1990 et présente en vain des candidats à de nombreux scrutins[4],[13].

En 2016, la municipalité de Grenoble instaure un « dispositif d’interpellation et de votation d’initiative citoyenne », qui prévoit qu’en recueillant 2 000 signatures, des Grenoblois de plus de 16 ans peuvent soumettre une proposition au vote des administrés et la faire adopter par la mairie si elle est votée par plus de 20 000 voix. Attaqué par la préfecture devant le tribunal administratif, le dispositif est invalidé, la juridiction estimant que les élus ne peuvent pas se dessaisir de leurs compétences[14].

Lors de la campagne présidentielle de 2017, plusieurs candidats proposent une idée équivalente au RIC (Jean-Luc Mélenchon, Jean Lassalle, Nicolas Dupont-Aignan, Marine Le Pen, François Asselineau)[15].

Forme limitée : l'initiative partagée

Le référendum d'initiative partagée est inscrit dans l'article 11 de la Constitution de la Cinquième République française en 2008. Celui-ci est cependant critiqué pour la complexité de sa mise en œuvre, qui nécessite, dans un premier temps, une proposition de loi formulée par un cinquième des membres du Parlement et, ensuite, le soutien d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Surtout, il ne permet par conséquent pas aux seuls citoyens de déclencher l'organisation d'un référendum, à la différence de la proposition de RIC.

En , lors de l'examen du projet de révision constitutionnelle, tous les groupes d'opposition au groupe La République en marche à l'Assemblée nationale cherchent, en vain, à rendre plus faciles les référendums d'initiative partagée en abaissant les seuils requis, ou à permettre un référendum d’initiative populaire[16].

Revendication du mouvement des Gilets jaunes

Revendications du RIC inscrite sur un gilet de haute visibilité lors du mouvement des Gilets jaunes (France, ).

Le référendum d’initiative citoyenne (RIC) ou populaire (RIP)[17] devient progressivement la principale revendication des Gilets jaunes[18]. En mars 2019, l’analyse de la consultation « le vrai débat », lancée par des référents de Gilets jaunes en parallèle du grand débat national, fait ressortir le fait que le RIC est la revendication principale du mouvement[19],[20].

Le mot d'ordre se répand sous l'influence conjuguée, d'une part, de militants de la « démocratie réelle », notamment composée du Clic d’Yvan Bachaud, de l’association Article 3 ainsi que d'Étienne Chouard et de ses « gentils virus », et, d'autre part, de Maxime Nicolle, présenté par Vincent Glad comme le Gilet jaune le plus influent sur Facebook[21]. L'historien Sylvain Boulouque indique que la revendication « apparaît timidement aux lendemains de la manifestation du 24 novembre » et devient « quasiment virale à partir du 2 décembre » sur les pages des réseaux sociaux des Gilets jaunes[22]. Le chercheur Dimitri Courant souligne que le RIC a permis de fédérer les Gilets jaunes et d'éviter « une liste au père Noël infinie », à la différence des membres d'Occupy, des Indignés espagnols ou des Nuit debout français : « Toutes leurs revendications, ils espèrent les faire passer eux-mêmes, puisqu'ils n'ont plus confiance en la classe politique, par la voie du RIC et donc cela fait l'unité à nouveau »[23].

Pour Bertrand Mathieu, Dominique Rousseau ou Yves Sintomer, la revendication est la manifestation d'une crise de la démocratie représentative observée en France et ailleurs en Europe[7],[24],[25]. La politologue Laurence Morel rappelle que les sondages montrent « depuis de nombreuses années une insatisfaction généralisée et croissante des Français à l’égard du fonctionnement de leur système politique et une volonté nette d’avoir plus d’influence sur les décisions politiques »[26]. Dominique Chagnollaud de Sabouret estime que la revendication du RIC s'explique par le fait que depuis l'instauration du quinquennat, « le pouvoir exécutif n’est [...] plus en mesure de ressourcer sa légitimité ou tout simplement de constater si son projet de gouvernement bénéficie d’un soutien populaire, sinon par les sondages »[27].

Réactions des institutions et partis politiques

Exécutif et La République en marche

Le , interrogé sur le RIC, le Premier ministre français, Édouard Philippe, déclare : « Ce débat aussi, nous allons l'avoir. Je ne vois pas comment on peut être contre son principe. Le référendum peut être un bon instrument dans une démocratie, mais pas sur n'importe quel sujet ni dans n'importe quelles conditions. C'est un bon sujet du débat que nous allons organiser partout en France[28]. » En janvier 2019, il se dit cette fois réticent à l'instauration du RIC et favorable au référendum d'initiative partagée[29].

Interrogé en janvier 2019, Emmanuel Macron reconnaît que le traité de Lisbonne faisant suite au référendum de 2005 a engendré une « frustration ». Il propose d'instaurer un « verrou » empêchant le Parlement, « avant telle période, et en tout cas pas dans les mêmes termes », de défaire ce que le peuple a décidé par référendum. Mais, citant le référendum sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne, il met en garde contre les aléas d'un dispositif de démocratie directe qui « peut nourrir la démagogie » et risque de « tue[r] la démocratie représentative »[30]. Au sujet du système de démocratie directe de la Suisse, il déclare : « On est pas du tout fait pour ça. Je crois aux identités profondes des peuples. [...] Nous sommes un peuple violent, depuis des siècles et des siècles. La France n'est pas la Suisse »[31]. Quelques jours plus tard, il se dit « prêt à avancer » sur le RIC et estime qu'il convient de « trouver les règles »[32].

Des cadres et députés de La République en marche (LREM) se montrent réservés — Stanislas Guerini, délégué général, met notamment en avant le risque d'un retour de la peine de mort via le RIC — et privilégient un assouplissement du référendum d'initiative partagée dans le cadre de la révision constitutionnelle en cours[33],[34],[35]. Exhumés pendant le débat sur le RIC, des propos tenus en juillet 2018 par Richard Ferrand au sujet des votations d'initiative populaire en Suisse, qu'il présente comme étant « très souvent le fait de quelques cliques affairistes et de quelques lobbyistes », suscitent la polémique en Suisse[36],[37].

La France insoumise

En décembre 2018, le groupe La France insoumise à l'Assemblée nationale déclare vouloir déposer une proposition de loi pour l'instauration du RIC au mois de février, lors de sa niche parlementaire[38]. Une proposition de loi constitutionnelle est discutée en commission des lois à l’Assemblée nationale, le 13 février 2019. Elle contient les dispositions suivantes :

  • possibilité de soumettre un texte législatif à référendum, dès lors qu'il est soutenu par un certain nombre d'électeurs, celui-ci ne pouvant être supérieur à 2 % du corps électoral, soit environ 900 000 personnes ;
  • possibilité d'abroger une loi dans les mêmes conditions ;
  • possibilité de réviser la constitution ou un traité international, tout en laissant hors du champ du RIC les droits fondamentaux ;
  • possibilité de révoquer un élu par référendum, à condition que 5 % des inscrits du territoire concerné en fassent la demande et que le tiers du mandat ait été accompli ;
  • possibilité de soumettre la convocation d’une assemblée constituante à référendum, à partir du moment où elle est soutenue par 5 % des électeurs[39],[40].

La proposition est renvoyée en commission à l'Assemblée, par 91 voix contre 50[41].

Sénat

En février 2019, Gérard Larcher, président du Sénat, se dit défavorable au RIC et annonce qu'un groupe de travail de la Chambre haute propose d'abaisser le seuil du référendum d'initiative partagée à 2 millions de signatures, contre 4,5 millions aujourd'hui, et « qu'il ait deux entrées : soit par la voie parlementaire, soit par la voie des citoyens eux-mêmes »[42].

Sondages

Selon le « Baromètre » du Centre de recherches politiques de Sciences Po de janvier 2018, 69 % des Français estiment que l’initiative des référendums devrait pouvoir être entre les mains des citoyens ; cependant, une majorité craint l’effet démobilisateur de référendums trop fréquents[26].

D'après un sondage Odoxa publié le 21 décembre 2018, 78 % des Français sont favorables à ce que les référendums d'initiative citoyenne soient plus facilement organisés par rapport au référendum d'initiative partagée, conformément aux revendications des Gilets jaunes[43]. Une étude Harris Interactive publiée le 2 janvier 2019 indique que 80 % des Français sont favorables au RIC législatif, 72 % au RIC abrogatoire, 63 % au RIC révocatoire et 62 % au RIC constitutionnel[44]. D'après ces deux derniers sondages, parmi les sympathisants des principaux partis politiques français, seuls ceux de La République en marche se montrent défavorables au RIC ou à certaines de ses modalités demandées par les Gilets jaunes[43],[44].

Une étude OpinionWay publiée le 21 janvier 2019 indique que 73 % des Français se déclarent favorables (31 % tout à fait favorables et 42 % plutôt favorables) à un RIC « qui donnerait la possibilité d'organiser un référendum à l'initiative des citoyens à partir de 700 000 signatures »[45]. Un sondage Ifop publié le 6 février 2019 indique que 77 % des Français se disent favorables à un RIC « de proposition », permettant « de soumettre à référendum une proposition de loi ne provenant pas du Parlement » ; 72 % sont favorables à un « référendum-veto » permettant « de soumettre à référendum une loi votée par le parlement » ; et 67 % à un « référendum révocatoire » permettant « de soumettre un élu à la révocation des électeurs »[46].

Selon un sondage Viavoice publié le 20 mars 2019, 62 % des Français sont favorables à l'inscription dans la Constitution d'un RIC « permettant de convoquer un référendum si une pétition recueille un nombre suffisant de signatures », contre 24 % d'une opinion inverse. Pour 77 % des sondés, le RIC ne doit pas remettre en cause « la Constitution ou les libertés fondamentales »[47].

Types de référendums revendiqués par les Gilets jaunes

Si les référendums d'origine populaire ont pour point commun la mise en œuvre d'une proposition ayant collecté les signatures d'une partie de la population, variable d'un pays à l'autre, les conditions et la nature des scrutins varient grandement. Leur validité peut ainsi être conditionnée au franchissement d'un pourcentage de participation, dit quorum, ou à celui d'une majorité qualifiée de votes, supérieure à une simple majorité absolue.

En France, les Gilets jaunes proposent que le RIC soit applicable à quatre types de procédures. Celles ci existent en tout ou partie dans une quarantaine de pays :

  • le référendum législatif, qui consisterait à soumettre au peuple une proposition de loi.
Les modalités de mise en œuvre de ce type de référendum varient sensiblement d'un pays à l'autre. Ainsi, à Taïwan, les signatures de 0,01 puis 1,5 % de la population inscrite sur les listes électorales, collectées en l'espace de six mois, permettent de provoquer la mise à référendum d'une proposition de loi. Le résultat, s'il est positif, doit atteindre le quorum de 25 % des inscrits pour être légalement contraignant. À l'opposé, en Nouvelle-Zélande, les signatures de 10 % des inscrits sont nécessaires en l'espace d'un an, et le résultat n'est légalement pas contraignant.
  • le référendum abrogatif, qui consisterait en la possibilité pour la population d'abroger ou d'empêcher la mise en application d'une loi votée précédemment par le Parlement ou d'un traité.
Le fait de pouvoir s'opposer à l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi, est une possibilité existante dans plusieurs pays dont l'Italie, la Slovénie, l'Uruguay, Taïwan, la Suisse ou le Liechtenstein. Dans ces deux derniers, elle est connue sous le nom de référendum facultatif.
Il n'existe que très peu de pays qui permettent à la population de déclencher cette procédure à l'échelon national : à l'échelon local, dans certains États des États-Unis ainsi que dans plusieurs pays d’Amérique latine dont notamment le Pérou, où il est devenu courant. Au niveau national, seuls l'Équateur et le Venezuela l'autorisent à l'encontre du chef de l'État via une initiative populaire seule.
Au Venezuela, une consultation ne peut se tenir qu'une fois la moitié du mandat présidentiel effectuée, nécessite les signatures de 20 % des inscrits, et n'est validée par référendum que par un nombre de suffrages pour la révocation plus élevé que celui recueilli par le président lors de son élection, à la condition de franchir également un quorum de 25 % de participation.
En Équateur, les signatures de 15 % des inscrits en six mois sont nécessaires. La majorité absolue des votants suffit, mais il ne peut être organisé au cours de la première ou de la dernière année de l'élu. Dans les deux cas, il ne peut être organisé qu'une fois par mandat[48].
  • le référendum constitutionnel, qui consisterait à permettre au peuple de modifier la Constitution du pays. Actuellement, selon l'article 89 de la Constitution, l'initiative d'une telle modification est concurremment du ressort du président de la République, sur proposition du Premier ministre, et des membres du Parlement. Après vote du projet ou de la proposition de révision en des termes identiques par les deux assemblées, le texte est soumis à référendum pour approbation sauf si le président de la République le soumet au Parlement réuni en Congrès auquel cas, le projet de révision est approuvé sans référendum s'il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
L'importance d'un changement d'ordre constitutionnel fait que peu de pays en permettent une origine populaire, ou les soumettent à des conditions plus strictes. En Uruguay, la collecte des signatures de dix pour cent des inscrits permet de déclencher un tel référendum, mais celui ci n'est valide qu'à condition que le « oui » recueille la majorité absolue et au moins 35 % du total des inscrits, ce qui suppose une participation élevé. En 2004, les uruguayens utilisent ce dispositif pour inscrire le droit à l'eau et à l'assainissement dans leur constitution[49],[50].

Utilisation à l'étranger

Article détaillé : Initiative populaire#Formes existantes dans le monde.

En 2019, quarante pays permettent l'un ou plusieurs de ces types de référendums d'origine populaire au niveau national[51] :

Si le dispositif existe dans ces pays, il n’y est souvent que très rarement utilisé par les citoyens. Dans la plupart des constitutions, le recours au RIC est compliqué par des seuils de signature très élevés ou par des quorums participatifs et abrogatifs[52]. La plupart des Länder allemands, ainsi que 24 des États des États-Unis, en permettent également, sans qu'ils ne soient possibles au niveau fédéral[51].

Référendums d'origine populaire :
  •      Possibles à l'échelon national
  •      Possibles à l'échelon infranational uniquement

Débat en France

Sur l'opportunité et le champ d'application du RIC

Arguments favorables au RIC

Effets sur les politiques économiques

Dans leur ouvrage, Raul Magni-Berton et Clara Egger analysent l’ensemble des études disponibles sur les effets du RIC sur les politiques économiques et la vie politique[53]. Ils montrent ainsi que le RIC a pour effet de rendre les politiques plus conformes aux souhaits de la majorité des citoyens, notamment lorsque les préférences des citoyens sont très éloignés de celles des élus. Leur ouvrage revient sur la façon dont le RIC produit des politiques fiscales plus équitables ; la baisse des dépenses et déficits publics observés dans les États disposant du RIC en matière fiscale ne se soldant pas par une hausse des inégalités.

Raul Magni-Berton indique que dans les pays ayant recours aux référendums d'initiative citoyenne, « les dépenses publiques de l’État y compris en protection sociale sont plus basses » ; il considère que « le recours à ce processus réduirait ainsi la dette publique et contribue ainsi à assainir la gestion des comptes publics »[14].

Effets sur la vie politique

Le dispositif participe également à un plus grand contrôle des élus et de la vie publique, en imposant des limites aux mandats et une plus forte représentation par l’instauration de modes de scrutin proportionnels[54].

Pour les universitaires auteurs de l'étude sur le « RIC délibératif », « la participation directe des citoyens à l’exercice du pouvoir législatif n’est plus une arme contre le « parlementarisme absolu » », dénoncé sous la Troisième République par Raymond Carré de Malberg, « mais plutôt une soupape démocratique dans le cadre d’un « présidentialisme absolu » ; elle peut venir revivifier un espace politique réduit comme peau de chagrin autour de la personne du président de la République »[55].

Stéphane Schott, maître de conférences en droit public, considère que l'introduction d'un droit d’initiative populaire « permettrait de renouer avec l’héritage à la fois représentatif et démocratique de 1789, que résume très bien l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation »[56].

Effets sur les citoyens

Raul Magni-Berton et Clara Egger analysent également les effets du RIC sur les citoyens[57]. Ils expliquent ainsi que «  la majorité des études conclut que plus les citoyens ont leur mot à dire sur un enjeu, plus leurs connaissances politiques sont fortes ». Les effets sur la compétence politique - la capacité des citoyens à voter en connaissance de cause sont aussi importants. Sur le plan de la mobilisation politique, les deux chercheurs démontrent qu’instaurer le RIC en France aurait pour effet de redynamiser le secteur associatif et permettrait sans doute aux groupes citoyens de faire jeu égal avec les lobbies économiques dans la proposition de lois. Le RIC accroîtrait également la satisfaction de citoyens à l’égard de leur système politique ainsi que leur bonheur déclaré.

Pour les politologues Raul Magni-Berton et Laurence Morel, le RIC favorise une plus grande adhésion des citoyens aux institutions et à la vie en société[26],[14]. Dominique Bourg considère qu'il « redonnerait un sens à l’idée de communauté nationale » et serait « une façon de revivifier la vie politique »[58].

Raul Magni-Berton estime également que le RIC « favorise la compétence des électeurs qui sont ainsi encouragés à bien s’informer pour participer » et qu’« il décroît même l’influence des lobbies qui sont contraintes à rendre leur activité plus visible et soumettre leurs propositions à référendum, ce qui les empêche de faire du « lobbying de couloir »[14].

Arguments défavorables au RIC

Yannick Prost, maître de conférences à Sciences Po, souligne « l'aspect manichéen du débat » que susciterait le RIC, « sans les garde-fous d'une discussion apaisée d'un salon feutré », et le fait que « le perdant ne pourra pas espérer, contrairement au jeu parlementaire, reprendre la main au lendemain de la prochaine élection législative ». Il estime également qu'« une France coupée en deux n'offre pas le meilleur gage de l'acceptation et de la pérennité d'une décision »[59].

Jacques de Saint Victor assimile le RIC révocatoire au mandat impératif, qui est proscrit par l'article 27 de la Constitution : « Dans ce modèle, les élus ne sont pas des représentants du peuple, mais de simples messagers. Or, si on prive le représentant de sa liberté de voter ou de penser, il ne peut pas y avoir de délibération démocratique »[48].

Selon l'universitaire Stéphane Schott, le « RIC toutes matières », tel que proposé par le groupe La France insoumise dans sa proposition de loi constitutionnelle du 8 janvier 2019, « renvoie à un projet révolutionnaire, au sens constitutionnel » et pourrait « conduire à un changement de régime politique, si ce n’est formellement, du moins dans les faits », au travers d'une part du RIC « révocatoire » « qui reviendrait à introduire le mandat dit « impératif » alors que la Ve République « privilégie le mandat dit « libre », et d'autre part du RIC constituant qui « permettrait de proposer l’adoption d’une nouvelle Constitution, afin de mettre un terme à la Ve République et d’établir un nouveau régime politique en France »[56].

Débat sur le respect des droits fondamentaux

De nombreux détracteurs s'opposent au RIC en dénonçant un manque d’accès à l’information des citoyens ou leur tendance conservatrice, voire réactionnaire, qui se traduirait par des menaces contre les droits fondamentaux[14],[10].

Au sein du Parti communiste français et de La France insoumise, favorables au RIC, un débat porte sur la possibilité que le RIC puisse permettre de revenir sur des libertés fondamentales et des droits constitutionnels, en particulier la peine de mort, le mariage homosexuel ou l'IVG[60]. Le Parisien rappelle que la Commission européenne considère l'abolition de la peine de mort comme « une condition et un préalable pour rejoindre l’UE et pour y demeurer »[61].

Cependant, Raul Magni-Berton indique : « En 1914, l’Oregon a aboli la peine de mort et ce… à travers un référendum d’initiative populaire. Par cette même procédure, la Suisse l’a abolie en 1938. Rien ne nous permet donc de dire que, si ce dispositif avait été présent en France, l’abolition de la peine de mort n’aurait pas eu lieu plusieurs années avant l’arrivée de Mitterrand au pouvoir »[14]. Outre l'exemple suisse, le chercheur Dimitri Courant évoque les référendums irlandais de 2015 et de 2018, qui ont respectivement permis de légaliser le mariage homosexuel et le droit à l'avortement, « dans un pays où l'Église catholique a un poids infiniment plus important qu'en France »[23].

Le chercheur Julien Talpin souligne que « les résultats de décennies de recherches en science politique sur la pratique référendaire dans des contextes variés (Suisse, Californie, Italie ou Allemagne) indiquent un résultat probant : l’issue des référendums n’est en rien gravée dans la procédure. Le référendum n’est en tant que tel ni intrinsèquement progressiste ni foncièrement réactionnaire. Il constitue l’enregistrement des rapports de force qui structurent la société, médiés par des corps intermédiaires et des groupes d’intérêts qui bien souvent battent campagne »[62].

Dimitri Courant considère que les objections de cet ordre relèvent d'une « réaction conservatrice » observée « à chaque fois qu'il y a eu des demandes de plus de droits dans les mouvements sociaux » : « En face, on retrouve une fois encore la même réponse de la part des dirigeants, "vous n'êtes pas prêts, ça va être le chaos". Les remarques que l'on fait sur le RIC, "le peuple va faire n’importe quoi", c'étaient les mêmes remarques que l'on a faites aux suffragettes en leur disant "les femmes vont faire n'importe quoi quand elles auront le droit de vote" »[23].

Sur la façon d'instaurer le RIC

Bertrand Mathieu fait la proposition suivante pour l'instauration du RIC : « Le président de la République pourrait soumettre aux citoyens le projet d'une révision constitutionnelle consistant à assouplir les conditions de l'article 11 de la Constitution : soit en abaissant le nombre de parlementaires à l'initiative de la procédure, soit en réservant l'initiative à un certain nombre de citoyens, initiative sur laquelle les parlementaires devraient nécessairement voter et le Conseil constitutionnel se prononcer. Mais ce dernier ne pourrait alors contrôler la décision prise à l'issue du référendum »[25].

Selon Lauréline Fontaine, professeure de droit constitutionnel, il ne serait pas nécessaire de réviser la Constitution pour instaurer le RIC « car l’article 3 dit que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum »[63].

Stéphane Schott, maître de conférences en droit public, estime que « le président de la République a le pouvoir de prendre l’initiative d’une telle révision sur le fondement de l’article 89 C. Il resterait à l’Assemblée nationale et au Sénat, politiquement opposés, de s’accorder sur la reconnaissance du droit d’initiative populaire dans les matières législatives de l’article 11 C. Le président pourrait choisir de faire approuver cette révision soit par le biais d’un référendum, soit par la voie du Congrès »[56].

Face aux craintes que peut inspirer l'instauration du RIC, certains suggèrent qu'il soit d'abord appliqué au niveau local, dans une première phase d'« apprentissage »[26],[64].

Sur la base d’une étude de la Constitution française, Raul Magni-Berton, Clara Egger et les membres du mouvement pour le Dauphiné démocratique et de l’Institut de recherche sur les territoires démocratiques, proposent d’instaurer le RIC par la révision de l’article 89 de la Constitution qui porte sur ses modalités de révision. Les auteurs proposent que 700 000 citoyens puissent être à l’origine, aux côtés du Président de la République et des parlementaires, un changement constitutionnel. En revanche, toute modification de la Constitution donnera automatiquement lieu à un referendum. Cette modification permet à la fois d’introduire le RIC constitutionnel, ouvrant la possibilité de créer les autres formes de RIC (législatif, révocatoire, abrogatif), et le referendum obligatoire[pas clair][65].

Sur les modalités du RIC

Déclenchement et objet du RIC

Le palier de 700 000 signatures, soit environ 1,5 % du corps électoral, est régulièrement évoqué[66],[67]. Dans une liste de 42 revendications de Gilets jaunes largement partagée sur les réseaux sociaux, les modalités du RIC sont précisées de la sorte : « Création d’un site internet lisible et efficace, encadré par un organisme indépendant de contrôle où les gens pourront faire une proposition de loi. Si cette proposition de loi obtient 700 000 signatures alors cette proposition de loi devra être discutée, complétée, amendée par l’Assemblée nationale qui aura l’obligation (un an jour pour jour après l’obtention des 700 000 signatures), de la soumettre au vote de l’intégralité des Français »[68],[69].

Le juriste Dominique Rousseau propose de « combiner le nombre de signataires (700 000, par exemple) avec la répartition des signataires par département sur le modèle du parrainage présidentiel »[6]. Dans une étude publiée par Terra Nova, Loïc Blondiaux, Marie-Anne Cohendet, Marine Fleury, Bastien François, Jérôme Lang, Jean-François Laslier, Thierry Pech, Quentin Sauzay et Frédéric Sawicki proposent que les signatures soient réunies en moins de six mois et centralisées sur une plateforme numérique, et suggèrent un seuil minimum à 2 % du corps électoral pour le RIC législatif, soit environ 900 000 personnes, et 4 % pour le RIC révocatoire ainsi que les « propositions portant sur des questions fiscales ou touchant au domaine des lois organiques »[70],[9].

Les mêmes universitaires estiment également que le RIC « doit avoir une valeur décisionnelle et affecter le droit existant », et donc « prendre la forme d’une proposition de loi, c’est-à-dire un texte qui établit, modifie, ou supprime des règles de droit existantes, qu’il s’agisse d’abroger une loi (ou certaines des dispositions d’une loi) ou qu’il s’agisse d’en proposer une nouvelle. Comme pour toute proposition de loi examinée au Parlement, il se présente sous la forme d’un « exposé des motifs » (qui indique de façon concise les raisons pour lesquelles la proposition est soumise au peuple, l’esprit dont il procède, les objectifs qu’il se fixe et les modifications qu’il apporte au droit existant) qui est suivi d’un « dispositif », sa partie proprement décisionnelle et normative, rédigé sous la forme d’un ou de plusieurs articles »[71].

Comme c'est déjà le cas des lois votées par le Parlement, plusieurs universitaires préconisent de soumettre au contrôle de constitutionnalité les lois votées par le peuple, voire les propositions de loi avant d'être soumises au vote, ce qui n'est pas le cas en l'état car le Conseil constitutionnel considère qu'elles sont « l’expression directe de la souveraineté nationale »[6],[58],[70],[56]. Les auteurs de l'étude sur le « RIC délibératif » y ajoutent le contrôle de conventionnalité[72].

Le politologue Olivier Rouquan propose qu'une fois le nombre de signatures suffisantes, « députés et sénateurs se saisissent du texte pour le travailler, éventuellement l'amender avant le référendum »[73]. Stéphane Schott, maître de conférences en droit public, suggère une « procédure législative populaire » permettant soit l’adoption de nouvelles dispositions législatives (en excluant les dispositions législatives promulguées depuis moins d’un an), soit l’abrogation de dispositions antérieures législatives, s'inscrivant dans le domaine défini par le premier alinéa de l’article 11 C de la Constitution : après le franchissement du seuil de signatures fixé à 2 % du corps électoral, la proposition de loi serait soumise, pour adoption, à l’Assemblée nationale et au Sénat et soumise à référendum si elle n’est pas adoptée par le Parlement dans un délai de 6 mois, en termes identiques et sans droit d'amendement, avec la possibilité d’une votation à choix multiples en cas de rejet par le Parlement ou d'initiatives populaires concurrentes[56].

Campagne référendaire

Le chercheur Julien Talpin souligne l'importance de la campagne référendaire dans la réussite du dispositif : « Selon l’intensité de celle-ci, l’équilibre des arguments pour ou contre telle ou telle proposition relayés par les médias, une campagne référendaire peut contribuer à éclairer l’opinion publique ou à l’inverse nourrir la désinformation »[62].

Sur le modèle de la pratique régulière de l'Oregon et des référendums organisés en Irlande sur le mariage homosexuel et sur l'accès à l'avortement, Julien Talpin et le politologue Yves Sintomer proposent de faire appel à des assemblées citoyennes tirées au sort afin de « définir de façon relativement impartiale la formulation de la question et les modalités de déroulement du scrutin », ou de fournir un avis sur la proposition soumise au vote qui soit envoyé à tous les citoyens avant qu’ils ne se prononcent[24],[62]. L'étude universitaire sur le « RIC délibératif » publiée par Terra Nova suggère qu’une assemblée constituée de 100 citoyens pour partie tirés au sort sur les listes électorales et sélectionnés par la méthode des quotas, et comprenant également un député par groupe parlementaire constitué à l’Assemblée nationale et au Sénat, établisse une cartographie des arguments, qui serait jointe au matériel électoral, et rédige « un rapport exposant les conséquences pratiques de chacune des deux options » soumises au référendum[70],[74]. Différents groupes de Gilets jaunes proposent de faire décider les options soumises au référendum par des assemblées de citoyens tirés au sort[26].

Les auteurs de l'étude sur le « RIC délibératif » posent comme condition l'interdiction pour toute association à but non lucratif de « lever des fonds spécifiques pour participer à la campagne référendaire » hormis l'« association nationale destinée à soutenir le « oui » ou le « non ». Selon eux, le budget de cette association nationale doit être soumis au contrôle de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), et ses dons, uniquement individuels, doivent être plafonnés à 750 euros par personne lors de la collecte des signatures, et à 30 euros une fois la campagne lancée. L'association nationale bénéficie également d'« une somme forfaitaire, à déterminer par la loi, ne devant pas excéder 150 000 euros »[75].

Les auteurs de l'étude sur le « RIC délibératif » proposent qu'« un temps d’antenne sur les chaînes publiques [soit] réservé à parité pour le « oui » et le « non », une fois la campagne référendaire ouverte »[75]. Julien Talpin suggère également de « faire précéder les référendums de grands débats publics, jours fériés où les citoyens seraient amenés à participer à des discussions portant sur les questions à trancher »[62].

Daniel Arnaud, docteur en philosophie politique, estime qu'« une durée d'au moins un an devrait être prescrite entre la validation d'une question posée au moyen du RIC et sa soumission effective au vote des électeurs. Cela afin de prévenir les décisions hâtives en fonction de l'actualité immédiate »[67].

Vote

Pour les universitaires auteurs de l'étude sur le « RIC délibératif », « la validation du résultat suppose une majorité absolue de "oui" sur l’ensemble des suffrages exprimés et un quorum de participation supérieur à 50 % des inscrits » pour un RIC législatif, ainsi qu'un quorum de « plus de 50 % des inscrits » pour un RIC abrogatoire ou un RIC portant sur une question fiscale[70].

Suites du vote

Concernant le RIC abrogatoire, Daniel Arnaud considère que « de manière à éviter l'entretien d'un conflit des légitimités préjudiciable entre le corps électoral et le Parlement, il faudrait interdire d'annuler une loi votée par ce dernier avant un délai d'au moins 5 ans. Avec, bien sûr, une réciprocité : l'Assemblée nationale n'aurait pas pu, selon un tel dispositif, revenir en 2008 sur le "non" au référendum de 2005 concernant le traité constitutionnel européen (TCE), invalidation controversée à juste titre et en partie à l'origine de la défiance actuelle envers le politique... »[67]

Stéphane Schott préconise qu'« aucune nouvelle proposition de loi portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du référendum »[56].

Notes et références

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Bibliographie

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Articles connexes